Pubblichiamo l articolo del Sole 24 Ore in merito alla tutela legale, con riferimento al rimborso delle spese sostenute dai dirigenti prosciolti in giudizi avanti alla Corte dei conti.
Giudizio contabile, "sì" della Cassazione al rimborso di tutte le spese legali per il dipendente assolto
di Amedeo Di Filippo
L'entità del rimborso delle spese legali al pubblico dipendente assolto dalla Corte dei conti deve essere stabilita dal giudice contabile ma può essere liquidata anche in sede extragiudiziale. Lo affermano le sezioni unite della Cassazione con la sentenza n. 31137 del 5 dicembre. Il caso Un dipendente assolto dalla Corte dei conti adiva il giudice ordinario per ottenere il rimborso da parte della amministrazione di appartenenza di tutte le spese legali sostenute per la difesa. La domanda, accolta in primo grado, viene respinta in appello, in quanto spetta solo al giudice, con la sentenza che definisce il giudizio, liquidare l'ammontare delle spese di difesa, senza successiva possibilità di chiederne all'amministrazione la liquidazione. Contesta la violazione e/o falsa applicazione dell'articolo 3, comma 2-bis, del Dl 543/1996, che obbliga l'amministrazione di appartenenza a rimborsare le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti in caso di definitivo proscioglimento; dell'articolo 18 del Dl 67/1997, che contiene il medesimo obbligo ma nei limiti riconosciuti congrui dall'avvocatura dello Stato; e dell'articolo 10-bis, comma 10, del Dl 203/2005, secondo cui le suddette disposizioni si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, liquida l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell'avvocatura. Censura la sentenza per avere interpretato tale disciplina nel senso di escludere la possibilità di liquidazione del rimborso delle spese legali in favore dell'incolpato assolto in via extragiudiziale, ossia al di fuori della statuizione sulle spese disposta dal giudice contabile. Le ragioni Chiudendo un contenzioso che va avanti da anni, la Cassazione ritiene il motivo fondato, risolvendo nel senso dell'ammissibilità della liquidazione in sede extragiudiziale del diritto al rimborso del dipendente assolto, con conseguente possibilità per lo stesso di adire il giudice ordinario nell'ipotesi di rifiuto da parte dell'amministrazione. La corte si sofferma sulla interpretazione autentica introdotta dal citato articolo 10-bis, comma 10, per capovolgere la posizione assunta con la sentenza n. 19195/2013 secondo cui quella disposizione intende riservare esclusivamente alla sede del giudizio contabile l'attuazione del diritto al rimborso. Diverse le ragioni. Innanzitutto, le norme nulla statuiscono con riferimento alla sede giudiziale di attuazione del diritto al rimborso delle spese, tantomeno sembrano precludere la possibilità di un rimborso in via stragiudiziale. Inoltre, l'interpretazione che riserva al solo giudizio contabile la definizione del rimborso delle spese legali non tiene conto della considerazione di ordine costituzionale secondo cui il giudice dei diritti soggettivi è il giudice ordinario mentre la Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, tra le quali non rientra quella relativa al rimborso delle spese legali. L'articolo 10-bis, comma 10, afferma, ha solo stabilito che il giudice contabile è tenuto a decidere delle spese di lite e dell'obbligo di liquidazione del rimborso mediante l'adozione di una statuizione di condanna dell'amministrazione. In tal modo si è inteso superare in via legislativa le incertezze e perplessità connesse alla peculiare struttura del giudizio contabile e al ruolo che in essa, ma solo eventualmente, può assumere l'amministrazione di appartenenza dell'incolpato. D'altro canto, la giurisprudenza costituzionale ha sempre distinto tra il rapporto intercorrente tra il dipendente e l'amministrazione e la materia oggetto del giudizio di responsabilità: il diritto al rimborso delle spese legali si radica nel primo e costituisce espressione del rischio del quale si fa carico l'amministrazione in connessione con l'attività svolta dal dipendente nel suo interesse. E così interpretata assume senso anche l'obbligo del parere di congruità dell'avvocatura dello Stato da esprimere sulla richiesta di rimborso. Le spese Le sezioni unite dunque ritengono persistente il sistema del doppio binario anche dopo la norma di interpretazione autentica, che non mette a repentaglio il controllo della spesa pubblica, sfera riservata al giudice contabile, a causa di possibili abusi nei rimborsi o del proliferare di contenziosi in sede civile. Anzi, l'obbligo a carico del giudice contabile di adottare una statuizione di condanna dell'amministrazione alle spese in favore dell'incolpato assolto appare ispirato alla esigenza di semplificazione e di contenimento del moltiplicarsi dei giudizi aventi ad oggetto la domanda di rimborso delle spese legali, nel senso che la previsione dell'obbligo del giudice contabile di adottare la statuizione di condanna alle spese ben potrebbe rivelarsi idonea, ove la liquidazione dovesse risultare pienamente satisfattiva, a chiudere definitivamente ogni questione sul punto, senza necessità per l'incolpato assolto di presentare istanza all'amministrazione e di dover adire il giudice civile in caso di mancato accoglimento.
Da rivedere le previsioni del Ccnl 16.7.2024 della dirigenza locale in merito alla tutela legale, con riferimento al rimborso delle spese sostenute dai dirigenti prosciolti in giudizi avanti alla Corte dei conti.
La sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili 5 dicembre 204, n. 31137 afferma la sussistenza del diritto del dipendente pubblico, riconosciuto non responsabile in un giudizio per responsabilità amministrativo- contabile, di ottenere dall’amministrazione di appartenenza il rimborso di tutte spese legali sostenute per la difesa nel giudizio davanti alla Corte dei conti, eventualmente. Comprese le spese, quindi, ulteriori rispetto alla somma liquidata con la sentenza di proscioglimento e posta a carico della medesima amministrazione dal giudice contabile.
Gli ermellini hanno così risolto una volta e per sempre un contrasto giurisprudenziale ed interpretativo che si prolungava da tempo, oscillante tra una visione secondo la quale il dipendente pubblico poteva ottenere il rimborso solo entro la somma liquidata dal giudice contabile e la lettura ampliativa, fatta propria da ultimo dalle Sezioni Unite.
La sentenza ricostruisce il quadro, piuttosto frastagliato, delle norme poste a regolare la questione dei rimborsi all’incolpato prosciolto da responsabilità. Si tratta dell’articolo 3, comma 2 bis, del d.l. 543/1996 convertito, con modificazioni nella legge 639/1996, che in caso di definitivo proscioglimento stabilisce che le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei Conti siano rimborsate dall’amministrazione di appartenenza. Segue l’articolo 18, comma 1, del d.l. 67/1997, convertito con modificazioni nella legge 135/1997, riferito ai soli dipendenti di amministrazioni statali, secondo cui le spese sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Infine, l’articolo art. 10 bis, comma 10, del d.l. 203/2005, convertito nella legge 248/2005, norma di interpretazione, autentica, ai sensi del quale il citato articolo 3, comma 2, del d.l. 543/1996 e dell’articolo 18, comma 1, del d.l. 67/1997 25 marzo 1997, n. 67, “si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza›”.
La sentenza ricorda che l’apparato normativo richiamato risponde a un interesse generale: sollevare i funzionari pubblici, che abbiano agito in nome, per conto e nell'interesse dell'amministrazione, dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all'espletamento delle loro attività istituzionali (Cass. Sez. Un., n. 13861 del 2015). In sostanza, si tratta di misure ante litteram conto ciò che oggi si definisce “paura della firma”.
Dunque, lo scopo del legislatore, spiega la Cassazione, è affermare che il rimborso delle spese legali, almeno in via tendenziale (salvo il parere di congruità demandato all’Avvocatura dello Stato), deve essere integrale, quindi della medesima entità dell’effettivo esborso affrontato dall’incolpato poi assolto. E la sede, la giurisdizione, che determina il diritto al rimborso non è esclusivamente il giudice contabile: il dipendente può proporre azione avanti al giudice civile contro la PA che non gli rimborsi l’intera spesa, nei limiti di congruità specificati dall’Avvocatura.
Di fronte a tali statuizioni, l’articolo 24, comma 3, del Ccnl 16.7.2024 si rivela con ogni evidenza inadeguato, in quanto riferito alla tesi restrittiva sull’entità del rimborso delle spese, ripudiata oggi dalle Sezioni Unite. Infatti, la norma contrattuale dispone a carico delle amministrazioni locali il rimborso totale nei confronti del dipendente prosciolto nei giudizi per responsabilità civile o penale, specificando che per i procedimenti amministrativo-contabili “il rimborso avverrà nei limiti di quanto liquidato” dal collego giudicante della Corte dei conti in applicazione del codice di giustizia contabile.
Tale clausola del Ccnl, criticabile sin dalla sua genesi è da considerare, dunque, manifestamente antigiuridica e alla luce della sentenza delle Sezioni Unite dovrà essere oggetto di disapplicazione da parte dei giudici civili. Anche se sarebbe urgente e meglio che le parti si incontrino per modificarla, coordinandola con le statuizioni della Cassazione.
E’ da segnalare che la bozza di Ccnl sempre del comparto Funzioni Locali relativo al personale del comparto contiene una disciplina della tutela legale analoga a quella prevista per i dipendenti: sarebbe bene che le parti sottoscrivessero il nuovo Ccnl tenendo conto della sentenza delle Sezioni Unite.
https://www.cortedicassazione.it/resources/cms/documents/31137_12_2024_civ_noindex.pdf