SONO STATI RIASSUNTI NELLA SEGUENTE NOTA TUTTI GLI EMENDAMENTI PROPOSTI DA FEDIR - DIPARTIMENTO SEGRETARI PER ESSERE TRASMESSI AI COMPONENTI DELLA V COMMISSIONE DELLA CAMERA (BILANCIO, TESORO E PROGRAMMAZIONE)
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Prot. 723 Roma, 06 Dicembre 2022
All’On. MANGIALAVORI Giuseppe Tommaso Vincenzo
Presidente della V Commissione
(Bilancio, Tesoro E Programmazione)
della Camera dei Deputati
Agli Onorevoli Componenti della
V Commissione
(Bilancio, Tesoro E Programmazione)
della Camera dei Deputati
Oggetto: Proposte di emendamento all’art. 145 del Disegno di Legge di bilancio 2023 – AC 643-bis
Il Dipartimento Segretari Comunali e Provinciali di FEDIR, Sez. di Fedirets, Sindacato autonomo dell’Area Funzioni Locali ampiamente rappresentativo anche dei Segretari comunali e provinciali , intende apportare un contributo costruttivo ai dibattiti già in corso sia sul tema del “rafforzamento della capacità amministrativa delle P.A. funzionale all'attuazione del PNRR” (vedasi D.L. 80/2021), facendo seguito ad una propria proposta operativa già trasmessa ai Ministeri dell’Interno e della Funzione Pubblica in data 28 ottobre 2022 , con nota n.694.
La proposta trasmessa prendeva le mosse dal progetto di legge statale della Regione Veneto n.9 /22, primo firmatario e relatore per l’Aula la Consigliera Silvia Cestaro (Lega-LV) - correlatore, la Vicepresidente della Prima commissione consiliare Vanessa Camani (Partito Democratico) - volto alla modifica del Decreto legislativo n. 267/00 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” (il c.d. TUEL) e ad integrare le disposizioni relative all’ordinamento dei segretari comunali e provinciali, prevede di aggiungere all’articolo 97 del TUEL il comma 6 bis, secondo cui: “Il contratto relativo al rapporto di lavoro di cui al comma 6, è stipulato al di fuori della dotazione organica ed i relativi oneri non concorrono a definire il limite di spesa del personale”.
Si tratta di proposta che merita sicuramente un plauso nella misura in cui, finalmente, pone l’accento sulla necessità di disancorare la spesa del segretario comunale dal budget complessivo dell’intero ente locale, trattandosi di figura infungibile e necessaria ex lege e sembra, quindi, prendere atto dell’ineludibile necessità di superare le storture che caratterizzano il sistema da oltre un ventennio.
Considerata l’attenzione che il DDL Legge di Bilancio pone al tema dei segretari, riteniamo utile dare un contributo alla definizione della disciplina, alla luce della nostra esperienza anche professionale, richiamando in parte quanto già elaborato nel progetto di legge della Regione Veneto (proposta n.1) e proponendo inoltre una riformulazione di altra norma la cui applicazione sta generando numerosi contenziosi ( proposta n.2).
PROPOSTA N.1
Eliminazione della spesa per la funzione di segreteria comunale e provinciale dai limiti di “spesa per personale”.
A tal fine propone il seguente emendamento da apportare all’art.145 del Disegno di Legge di Bilancio, così da espungere la spesa del Segretario - funzione obbligatoria prevista dall’art. 97 del D.Lgs. 267/2000 e figura apicale presso gli enti locali - dai limiti generali legislativamente fissati per tutto il personale in servizio presso gli stessi, con i molteplici effetti positivi descritti nella seguente relazione illustrativa.
TESTO DELL’EMENDAMENTO al Disegno di Legge di Bilancio 2023:
“All’articolo 145, dopo il comma 4 è aggiunto il seguente comma:
- Ai fini dell’attuazione del PNRR, dal 1 gennaio 2023 e per tutta la durata del Piano stesso, gli oneri stipendiali connessi al trattamento fondamentale ed accessorio del Segretario comunale e provinciale titolare di sede non concorrono a definire i limiti di spesa del personale degli enti locali”.
RELAZIONE ILLUSTRATIVA
I limiti di spesa attualmente previsti e sui quali l’emendamento inciderebbe, sono quello complessivo per il personale (id est media della spesa del triennio 2011-2013 o del 2008 per i comuni con meno di 1.000 abitanti) e quello specifico inerente il salario accessorio (id est limite di spesa del 2016).
Nell’ordinamento si rinvengono analoghe esclusioni per legge dalla spesa di personale degli enti locali di categorie di soggetti o altri specifici istituti (es. L. 68/99, incentivi tecnici etc.)
L’approvazione dell’emendamento comporterebbe inoltre i seguenti positivi effetti per raggiungere le finalità che si prefigge:
- Per la presa in servizio dei Segretari Comunali o Provinciali quale titolari di una sede di segreteria singola o convenzionata, gli Enti Locali dovranno rispettare solo la soglia demografica derivante dalla sommatoria dei propri residenti ed i propri equilibri di spesa corrente, ma non più anche il limite complessivo per le spese di personale, ad oggi fissato dalla L. 266/2006 art. 1 co. 557 e ss (media triennio 2011-2013 o 2008 per Comuni con meno di 1000 abitanti). L’eliminazione del vincolo consentirebbe di reinvestire nella figura del segretario, sussistendone i margini di bilancio, anche quegli enti la cui spesa ne fosse stata, per varie ragioni, tra cui il rispetto del limite, storicamente limitata (es. segretari in convenzione tra molti enti o utilizzati solo a “scavalco”). Nei piccoli enti, in cui la spesa per il segretario incide proporzionalmente di più rispetto a quelli con maggiori dimensioni e dipendenti, tale esclusione agevolerebbe nettamente l’immissione in servizio dei neo iscritti all’albo, ad oggi ostacolata anche dal rispetto di tale limite. Al fine di conseguire i risultati che si prefigge, il testo dell’emendamento limita espressamente l’esclusione dalla spesa per personale solo per il conferimento di incarichi a “titolari di sede” di segreteria, anche in convenzione, per evitare che gli enti locali ne beneficino anche per temporanee soluzioni di ripiego quali, l’utilizzo di reggenti, segretari a scavalco o vice-segretari: senza tale precisazione si rischierebbe infatti, e paradossalmente, di incentivare anziché disincentivare il ricorso a queste ultime soluzioni “temporanee” in luogo della nomina di titolari di sede.
- Il testo dell’emendamento utilizza l’espressione al plurale di “limiti di spesa” per ricomprendevi esplicitamente anche quello specifico del salario accessorio di cui all’art. 23, comma 2 del D.lgs n. 75/2017 (anno 2016), oltre a quello generale di cui alla L. 266/2006: la retribuzione di risultato del segretario comunale e provinciale ed altre voci di carattere accessorio/discrezionale, quali la maggiorazione dell’indennità di posizione (riconosciuta ad esempio ai segretari cui è anche affidata una responsabilità gestionale diretta), rientrano attualmente nel limite complessivo del salario accessorio dei dipendenti dell’ente locale; con l’esclusione anche da tale limite apportata dall’emendamento, gli enti potrebbero riconoscere tali voci accessorie anche a quei segretari titolari di sede che attualmente non ne possono beneficiare, soprattutto in piccoli enti, per rispetto del limite complessivo al trattamento accessorio; lo scomputo di tali importi genera altresì un “margine” di spesa per salario accessorio di pari importo potenzialmente utilizzabile, a discrezione dell’amministrazione qualora gli equilibri di bilancio lo consentano, per incrementare il salario accessorio dei dirigenti e/o dei responsabili di posizione organizzativa e/o dei dipendenti (es. per incrementi del fondo di parte variabile, progetti obiettivo etc.);
- L’emendamento è stato contestualizzato ad una specifica vigenza temporale, quella del PNRR, sia per coerenza di finalità con quelle generali dell’articolo in cui se ne propone l’inserimento, ma anche per scongiurare che, senza tale precisazione, venga inteso come norma di interpretazione autentica e dunque di applicazione retroattiva, andando a vanificare i riflessi positivi finora esposti: diversamente, infatti, comporterebbe un ricalcolo dei medesimi limiti senza la spesa per il Segretario Comunale e provinciale;
- lo “spazio” lasciato libero nella “spesa per personale” togliendovi quella per il segretario comunale e provinciale, incide inoltre positivamente nelle attuali formule di calcolo delle facoltà assunzionali degli enti locali, fino a poterne determinare un incremento. Ciò in quanto tali facoltà sono oggi di natura esclusivamente finanziaria e la spesa per personale ne rappresenta uno dei parametri più rilevanti ai sensi del D.M. 17 marzo 2020, attuativo dell’art. 33, comma 2 del D.L. 34/2019, convertito con modificazioni dalla legge n. 58 del 2019 (in luogo della precedente regola del “turn over” in funzione delle cessazioni intervenute). Il riferimento va ovviamente al potenziale incremento delle facoltà assunzionali di “altre” figure professionali presso l’ente, essendo invece il Segretario una figura unica nell’ente locale che il Comune, la Città metropolitana o la Provincia non può certamente duplicare e la cui spesa rappresenta un elemento statico nel proprio bilancio.
PROPOSTA N.2
Corretta formulazione della norma sulla retribuzione del Segretario collocato in disponibilità da sede convenzionata
Si propone di intervenire sull’art.16 ter del DL 163/2019 conv. in L.8/2020, allo scopo di chiarire la corretta portata applicativa della norma che dispone la perdita della retribuzione di posizione della sede convenzionata dal trattamento economico spettante al Segretario collocato in disponibilità a seguito di cessazione da una sede di segreteria riclassificata per effetto della sommatoria.
Segnatamente all' art. 145 del D.L.Bilancio 2023, dopo il comma 4, e’ aggiunto il seguente comma:
"All' art. 16 ter del Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 28 febbraio 2020, n. 8 , al comma 13 , Le parole “titolari delle sedi convenzionate” sono sostituite da “dalle medesime sedi”, mentre dopo la parola “comune capofila” è aggiunto il seguente periodo : “e fatto salvo quanto previsto dall'art.43 del CCNL 16/05/2001 per i segretari provenienti dalla disponibilità da sedi diverse da quelle la cui classe è rideterminata ai sensi del comma 11.“
La norma come emendata risulta essere la seguente:
I nuovi criteri di classificazione previsti dal presente articolo si applicano alle convenzioni stipulate a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 12. Per le convenzioni stipulate sulla base dei nuovi criteri, ai segretari posti in disponibilità dalle medesime sedi titolari di sedi convenzionate, e' corrisposto il trattamento economico in godimento presso l'ultima sede di servizio, previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria con esclusione della retribuzione di posizione, che e' riconosciuta nella misura pari a quella stabilita per il comune capofila, e fatto salvo quanto previsto dall'art.43 del CCNL 16/05/2001 per i segretari provenienti dalla disponibilità da sedi diverse da quelle la cui classe è rideterminata ai sensi del comma 11.
RELAZIONE ILLUSTRATIVA
La norma proposta, intervenendo in via interpretativa e come tale con efficacia retroattiva, ha il precipuo scopo di dirimere i numerosi contenziosi che si stanno attivando in questi mesi a fronte di una lettura distorta e contraria ai chiari principi fissati nei CCCNL di categoria oltre che di garantire l’efficace convenzionamento delle sedi di segreteria e la copertura del servizio che, soprattutto nei comuni di minori dimensioni demografiche, appare difficilmente sostenibile.
Le disposizioni normative del Decreto-Legge 162/2019 convertito con modificazioni dalla L. 28 febbraio 2020, n. 8 erano state adottate in ragione di un’asserita necessità e rubricate dichiaratamente come “disposizioni urgenti” in quanto volte a sopperire alla “carenza di Segretari comunali” che affligge da tempo numerosi Comuni italiani.
L’art. 16 ter del detto Decreto Legge n. 162/2019 ha quindi inteso fronteggiare la carenza di personale sopra citata:
– da un lato snellendo le procedure per la formazione dei Segretari connesse al corso-concorso;
– dall’altro incrementando il ricorso al convenzionamento delle sedi di segreteria dei Comuni, con la previsione di un nuovo sistema di riclassificazione delle sedi, fondato sulla somma degli abitanti degli Enti, in modo da facilitare il passaggio della sede convenzionata verso una classe di segreteria superiore e, al contempo, incentivare la mobilità dei Segretari verso le stesse sedi poiché dalla riclassificazione in alto della sede consegue una progressione di carriera.
Con tale ratio della nuova normativa e delle sue direttrici, il Legislatore ha poi introdotto il comma 13, nell’art. 16 ter, D.L. n. 162/19 che si presta però ad essere letto in aperta antitesi con l'ordinamento giuridico ed economico dei segretari e soprattutto con l’articolo 43 del CCNL 2001, vigente ai sensi del Ccnl 17.12.2020 art. 111, secondo il quale:
Art. 43 - Trattamento economico dei segretari in disponibilità
- Ai segretari comunali e provinciali collocati in disponibilità di cui all’art.19, comma 7, del DPR n.465/1997, è corrisposto il trattamento economico in godimento presso l’ultima sede di servizio e composto delle seguenti voci:
- trattamento stipendiale di fascia;
- indennità integrativa speciale;
- tredicesima mensilità;
- retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita;
- retribuzione di posizione;
- maturato economico, ove spettante
- retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate.
- In caso di nomina presso un ente di fascia immediatamente inferiore a quella di iscrizione, il segretario collocato in disponibilità conserva il trattamento economico in godimento previsto dal comma 1. I relativi oneri sono a carico dell’ente di nomina ad eccezione di quelli relativi alla retribuzione di posizione che rimangono a carico dall’Agenzia per la quota corrispondente alla differenza tra quella in godimento e quella prevista per la fascia di appartenenza dell’ente.
La disposizione finale del detto comma 13 "con esclusione della retribuzione di posizione, che e' riconosciuta nella misura pari a quella stabilita per il comune capofila", si presta, se non correttamente letta, a suggerire una abrogazione dell’art.43 del CCNL Segretari 16.05.2001, la cui vigenza invece è stata confermata espressamente dal nuovo Ccnl 17.12.2020 (art. 111). Ciò penalizza ingiustamente i segretari finiti in disponibilità da una sede di classe superiore a seguito di una non conferma, segretari che trovano nell’art.43 un essenziale contemperamento allo spoil system automatico cui sono soggetti a seguito del cessazione del mandato del sindaco. Una così grave penalizzazione sta inducendo i segretari a valutare attentamente se assumerne servizio in una sede convenzionata, quando la conseguenza prevista ex lege è quella di perdere l’unica garanzia economica che il CCNL riconosce a questi dirigenti, che si trovano, unici nell’ordinamento giuspubblicistico, a perdere la sede di servizio alla scadenza del vertice politico dell’ente con la conseguenza di dover essere utilizzati a decine e decine di chilometri di distanza.
Sostanzialmente, in virtù di una lettura distorta della norma, un Segretario comunale, se posizionato in disponibilità senza incarico o con titolarità di un solo Comune conserva il trattamento economico di favore -giustamente - per progressione di carriera, mentre, nel caso di passaggio da disponibilità a titolare di convenzione, allo scioglimento di questa si vede retrocedere nella posizione iniziale della categoria in violazione di qualsiasi principio logico giuridico. In realtà la norma del dl 162/2019 intendeva evitare un aggravio di spesa a carico dell'Albo nel caso in cui un segretario avesse acquisito un trattamento economico superiore grazie al criterio della sommatoria degli abitanti, per perderlo poco dopo a seguito di collocamento in disponibilità anche solo a causa dello scioglimento delle sede convenzionata. Solo in questa specifica circostanza, a cui peraltro la norma era riferita, può determinarsi la penalizzazione economica disciplinata dal comma 13.
Si ribadisce pertanto la portata meramente interpretativa dell’emendamento, volto a non suggerire letture distorte ed evitare i numerosi contenziosi che si stanno attivando in questi mesi.
IL SEGRETARIO DIPARTIMENTO FEDIR Segretari Comunali e Provinciali
Maria Concetta Giardina
IL SEGRETARIO GENERALE FEDIR
Elisa Petrone
